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新産業都市が残したもの

線引きという、半世紀の負の遺産

新産業都市が残したもの ── 線引きという、半世紀の負の遺産

出典：藤井さやか（2010）ほか公表資料より構成

市街化調整区域の相談を受けていると、「なぜここに線が引かれているのか、誰も説明できない」という場面にときどき行き当たります。

地図の上では不自然な形をしている。生活圏は一体なのに、道路一本で規制が変わる。合併した市の中で、旧町ごとにルールが違う。

その多くは、1962年に始まった新産業都市という国家プロジェクトに由来します。この記事は、その経緯と、全国四つの現場に残った痕跡をたどったものです。

1962年の夢 ── 太平洋ベルトの繁栄を、地方へ

池田勇人内閣の所得倍増計画と、第一次全国総合開発計画。そこで採られた手段が拠点開発方式でした。

東京・大阪への過度の集中を防ぎ、地方に「成長の極」をつくる。拠点となる都市に重厚長大産業（鉄鋼・石油化学）を集積させ、その波及効果で周辺地域全体を潤していく。

制度化されたのが、1962年の新産業都市建設促進法と、1964年の工業整備特別地域整備促進法です。経緯の全体像は 全総の70年 にまとめています。

効率性か、衡平性か ── 理想と現実の乖離

拠点開発が成立する条件は、拠点を絞ることです。分散させれば、投資は薄まり波及効果は生まれません。

経済企画庁の当初案は、10都市程度に厳選するものでした。ところが指定を求めて、39道府県44地域から陳情が殺到します。最終的に指定されたのは計21地域（新産業都市15、工業整備特別地域6）でした。

そこへ「線引き」が重なった

1968年の都市計画法で、市街化区域と市街化調整区域の区分（線引き）が導入されます。新産業都市・工業整備特別地域は、政令により線引きが義務づけられました。

市街化区域はインフラ整備が優先される代わりに税金が高い。市街化調整区域は建築が原則禁止される代わりに税金が安い。本来は、この二つを組み合わせて計画的に市街地を形成するための道具です。

ところが前提が崩れました。将来の爆発的な人口増を見込んで広大な市街化区域を設定したのに、その人口増は多くの地方都市で起こらなかった。

制度は終わった。しかし線は残った

1980年代以降、産業構造は重厚長大からIT・サービスへ移ります。新産業都市という枠組みは役目を終え、2001年に新産業都市建設促進法は廃止されました。

2000年の国土審議会答申も「役割を終えた」と結論づけています。

それでも、地方都市の土地利用には、当時の過大な成長予測に基づくゾーニングがそのまま刻み込まれています。制度はなくなっても、一度引かれた線は残る。ここがこの問題の核心です。

歪みは、三つの型に分けて診断できる

筑波大学の藤井さやか氏による研究（2010）は、新産・工特都市が抱える課題を三つのタイプに分類しています。

広域都市計画型は、拠点都市と周辺農村部のあいだに格差が生じた型。県境指定型は、県境をまたいで指定されたために投資が偏った型。当初計画見直し型は、住民の反発で無理な線引きが行われた型です。

以下、それぞれの現場を見ていきます。

Case 1　「優等生」の抱える広域格差（岡山県南）

水島コンビナートを擁する岡山県南は、新産業都市のなかでもっとも成功したモデルとされています。33市町村（当時）を含む広大な「広域都市計画区域」が設定されました。

問題は周辺部に出ました。鴨方・金光（現・浅口市）などの自治体は、生活圏としては倉敷・岡山と一体です。それなのに厳しい規制だけが課され、開発の恩恵は中心部に集中した。

「規制は厳しいが税金は高い」線引き内エリアと、「規制が緩く税金も安い」隣接する非線引きエリア。この差が不公平感を生み、さらに合併によって同一市内に異なる規制が混在する状態が生まれました。

Case 2　県境の壁と、放置された周縁（熊本県荒尾市）

福岡県大牟田市と熊本県荒尾市にまたがる「不知火・有明・大牟田」地区は、政治的な理由から一つの新産業都市として指定されました。

しかし県境を越えた予算執行は困難を極めます。開発プロジェクトの大半は、人口規模の大きい大牟田側（福岡県）で実施されました。

荒尾市は三井三池炭鉱の閉山とともに人口が減少していきます。それでも「新産都市」としての厳しい規制は残り、農村集落や炭鉱住宅跡地の再生を阻害しました。

2004年、荒尾市は線引きを廃止し、独自の土地利用規制へ舵を切っています。

Case 2（続）　埋まらなかった都市間格差（岡山県笠岡市）

笠岡市は、広島県福山市を中心とする「備後工業整備特別地域」の一部として指定されました。

ところが笠岡には平地が少なく、水も足りませんでした。工業化の波に乗り切れず、成長は福山側に集中します。

市街化調整区域（農村部）の高齢化率は32％を超え（2005年）、規制が過疎化に拍車をかける形になりました。グラフを見ると、市域全体の人口はほぼ横ばいでありながら、調整区域だけが一貫して減り続けているのが分かります。

笠岡市は市民参加の議論を経て、2009年に線引きを廃止。「特定用途制限地域」による柔軟な管理へ移行しました。

Case 3　住民反発と、歪んだ境界線（愛媛県新居浜市）

東予新産業都市に含まれる新居浜市は、住友グループの企業城下町です。

線引きの導入時、増税と建築制限を恐れた農家・住民による激しい反対運動が起きました。

行政は期限に間に合わせるため、合意が取れた土地だけを市街化区域に指定します。その結果できあがったのが、本来あるべき都市計画とはかけ離れた、不整形な飛び地だらけの線引きでした。

茨城県の鹿島では逆のことが起きています。反対派を納得させるために「特例」で調整区域内の開発を許可し続け、結果として無秩序なスプロールを招きました。

共通していたのは、三つの構造だった

四つの事例に共通する構造は、次の三つに整理できます。

一つめ、調整区域の空洞化。厳しい規制により集落の維持が困難になり、規制の緩い地域へ人口が流出する。

二つめ、「特例」による骨抜き。個別の特例措置が積み重なり、虫食い状の開発が進んでインフラ効率が悪化する。

三つめ、負担と受益の不均衡。高い税負担と厳しい規制を受け入れたのに、周辺部にインフラは来なかった。

解法 ──「線」による二分法から、「面」の管理へ

荒尾も笠岡も新居浜も、最終的に選んだのは同じ道でした。線引きの廃止と、特定用途制限地域による管理への移行です。

これを可能にしたのが、2000年の都市計画法改正（地方分権）でした。線引きをするかしないかを、自治体が選べるようになった。

旧調整区域を一律に禁止するのではなく、地域特性に合わせて「建ててよいもの・悪いもの」をきめ細かく定める。集落の維持と、秩序ある土地利用を両立させるという考え方です。

まとめ ── 成長の時代の終わりに

新産業都市という国家プロジェクトは、日本の高度経済成長を牽引しました。それは事実です。

同時に、地方の土地利用に複雑なパズルを残しました。いま自治体の窓口で説明に困っている線の多くは、半世紀前の成長予測の残骸です。

求められているのは、国が引いた境界線を守ることではありません。人口減少という新たな現実に向き合い、自らの手でまちの輪郭を描き直す「自治体の意思」です。

拡大から集約へ。標準化から個性化へ。

参考文献・出典

本記事は、藤井さやか（2010）『新産業都市や工業整備特別地域における土地利用秩序の再検討に関する研究』（平成21年度国土政策関係研究支援事業 研究成果報告書）、国土審議会（2000）『新産業都市の建設及び工業整備特別地域の整備の今後の在り方について（答申）』ほかの公表資料をもとに構成しています。各自治体の線引きの現況、廃止時期、代替する規制の内容は変わることがあります。実際の検討にあたっては、必ず当該自治体の都市計画課でご確認ください。