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全総の70年 ── 「開発」から「形成」へ

成長・成熟・強靱化。国土計画は三度、前提を書き換えた

全総の70年 ── 「開発」から「形成」へ、そして「強靱化」へ

出典：国土交通省・内閣官房の公表資料より構成

「全総」という言葉を、実務で使う場面はほとんどありません。けれども、いま目の前にある市街化調整区域の線も、工業団地の空き区画も、地方都市の駅前にある不釣り合いに広い道路も、もとをたどればこの計画にたどり着きます。

この記事は、1962年から現在までの国土計画を、成長・成熟・強靱化という三つの幕として読み直したものです。

はじまりは、所得倍増計画への「答え」だった

1960年の国民所得倍増計画には、太平洋ベルト地帯構想という工業立地の考え方が含まれていました。京浜から阪神にかけての帯に工業を集めるのが、経済合理性の面ではもっとも効率がよい。そういう発想です。

これに対し、帯の外側にある地域から強い反発が出ました。大都市はすでに過密で、地方からは若者が流出している。このままでは差が開く一方だ、と。

1962年の第一次全国総合開発計画が掲げた基本目標が「地域間の均衡ある発展」だったのは、この経緯によります。それは所得倍増計画へのアンチテーゼでもありました。

拠点開発方式 ── 地方に「成長の極」をつくる

掲げた目標を実現する手段が、拠点開発方式でした。

開発効果の高い地域に投資を集中させ、そこに産業と雇用を生む。その拠点が周辺を潤していく。いわゆるトリクルダウンの発想です。

制度として現れたのが、1962年の新産業都市建設促進法（全国15地域）と、1964年の工業整備特別地域整備促進法（6地域）でした。

五度の全総 ── 目標は変わっても、基調は変わらなかった

全総は、1962年から1998年までに五回策定されました。

一全総の拠点開発方式、新全総の大規模開発プロジェクト構想、三全総の定住構想、四全総の交流ネットワーク構想、五全総の参加と連携。掲げる言葉は時代ごとに変わっています。

それでも根っこにあるモデルは共通していました。人口と経済が増えることを前提に、つくることで課題を解く。五全総が「参加と連携」という、開発とは異なる語彙にたどり着いたころには、すでに人口減少が視野に入っていました。

成果と歪み ── 格差は縮み、集中は残った

成果はありました。都道府県別の一人当たり所得のばらつきは、1970年から2000年にかけて明確に縮小しています。地方に工場が立地し、雇用が生まれたことは事実です。

一方で、三大都市圏への人口流入は止まりませんでした。とくに1985年を境に、所得格差の縮小と人口移動の動きが乖離していきます。所得の面では追いついたのに、人は出ていく。

21世紀に入り、前提そのものが変わった

2005年を境に、日本の総人口は減少に転じます。同じころ、巨大災害のリスクが具体的な数字で語られるようになり、東アジアの経済構造も大きく動きました。

ここで問題になったのは、個々の課題の重さよりも、「つくれば解決する」という前提そのものが成り立たなくなったことです。

2005年 ── 「開発」から「形成」へ

2005年、国土総合開発法は抜本的に改正され、国土形成計画法になりました。名前から「開発」が消えた改正です。

変わったのは三点です。量的拡大から質的向上へ。トップダウンから多様な主体の参画へ。そして国主導から、国と地方のパートナーシップへ。

計画は二層になった

国土形成計画は、全国計画と広域地方計画の二層構成です。

全国計画は国が定める基本方針。広域地方計画は全国8ブロックごとに、国と地方が協議会をつくって共同で策定します。

「国が決めて地方が従う」から「国と地方が同じ机で決める」へ。運用の実態には濃淡がありますが、建て付けとしてはここが2005年改正のいちばんの変化でした。

第二次計画（2015）── コンパクト＋ネットワーク

第二次国土形成計画のキーワードは「対流促進型国土」でした。

個性の異なる地域が連携することで生まれる、ヒト・モノ・カネ・情報の双方向の動き。それを「対流」と呼び、日本の活力の源泉として位置づけた。それを支える国土構造がコンパクト＋ネットワークです。

機能を集約し、集約した拠点を交通と情報通信で結ぶ。都市計画の側では、この考え方が立地適正化計画として具体化していきました。

第三次計画（2023）── シームレスな拠点連結型国土

2023年7月に閣議決定された第三次計画が目指す国土の姿は、「新時代に地域力をつなぐ国土」です。

広域レベルでは人口や諸機能を分散させ、東京一極集中の是正を図る。その内側にさまざまなレベルの生活・経済圏を重ね、デジタルとリアルを融合させて行政界を越えたサービスを展開する。第二次計画のコンパクト＋ネットワークを、デジタルの側から強化した形です。

この計画の中身と、そこに向けられている批判は、人口減少下の国土マネジメントで詳しく扱っています。

もうひとつの危機 ── 社会資本が一斉に寿命を迎える

高度成長期に集中的に整備されたインフラが、いま一斉に更新期を迎えています。

建設後50年以上が経過する施設の割合は、道路橋で約30％から2040年ごろには約75％へ、トンネルでも約22％から約53％へ増える見通しです。

2012年の中央自動車道・笹子トンネル天井板崩落事故は、この問題の深刻さを社会に突きつけました。不具合が出てから直す事後保全から、計画的に手を入れる予防保全へ切り替えれば、維持管理・更新費は長期的に約半分に抑えられると試算されています。

「想定外」が毎年やってくる

平成30年7月豪雨、令和元年東日本台風。毎年のように、全国のどこかで甚大な被害が出ています。

感覚ではなく、数字にも出ています。3時間降水量150mm以上の年間発生回数は、1976〜85年の平均約19回に対し、2013〜22年の平均は約34回。およそ1.8倍です。土砂災害の発生件数も、統計を取り始めた1982年以降の平均1,099件に対して、直近10年の平均は1,446件。そして令和元年の水害被害額は約2兆1,800億円で、1961年の統計開始以来、最大を記録しました。

加えて、南海トラフ巨大地震と首都直下地震が切迫している。政府の被害想定では、推計死者数も直接被害額も、国家財政の規模を超える数字が並びます。

三幕目 ── 「国土強靱化」という考え方

2013年、国土強靱化基本法が成立しました。

定義は「いかなる自然災害が発生しようとも、強さとしなやかさをもった安全・安心な国土・地域・経済社会を平時から構築すること」。

事前防災は「投資」として説明された

強靱化を政策として通すために持ち出されたのが、費用対効果の議論でした。

平成30年7月豪雨で被災した高梁川水系では、事前対策費が約480億円だったのに対し、被災後にかかった費用と被害額は約2,695億円。およそ5.6倍です。

南海トラフ地震対策についても、事前対策への投資に対して約3〜8倍の財政効果があると試算されています。税収の維持と、復興費の圧縮による効果です。

時限の対策から、恒久の枠組みへ

強靱化の予算措置は、当初は時限の対策として組まれていました。平成30年からの3か年緊急対策、続く5か年加速化対策（令和3〜7年度、事業規模約15兆円）。

2023年6月の国土強靱化基本法改正で、「国土強靱化実施中期計画」の策定が法的に位置づけられました。これにより、強靱化は時限の予算措置から、法律に基づいて継続的に実施される政府の責務になりました。

まとめ ── 三つの時代を歩いてきた

ここまでを一枚に置き直すと、日本の国土計画は三幕構成になります。

第1幕・成長の時代。全総が量的拡大と地域間の均衡ある発展を目指した時期。
第2幕・成熟の時代。国土形成計画が質的向上と持続可能性へ舵を切った時期。
第3幕・強靱化の時代。国土強靱化基本計画が、危機下での生存と国家機能の維持を掲げる現在。

三つは置き換わったのではなく、積み重なっています。成長期につくったものを維持し、成熟期に得た知恵を運用し、そのうえで強靱化の備えをする。実務でぶつかる面倒さの多くは、この三層が同時にかかってくることから来ています。

本記事は、国土交通省および内閣官房の公表資料をもとに構成しています。計画期間、事業規模、被害想定、老朽化率の見通しは、改定によって変わります。実際の検討にあたっては、必ず一次資料で最新の数値をご確認ください。