都市計画法の全体像 ── 線引き・用途地域・開発許可は、どこでつながっているか

地央 › まちづくりの見取り図 › 都市づくりの基本法

都市計画法の全体像と現代の課題

制度体系の構成から、人口減少社会のまちづくりまで

CHIOU　株式会社地央

出典：都市計画法および国土交通省の公表資料より構成

都市計画法は、条文を順に読んでも全体像が見えにくい法律です。区域区分、用途地域、都市施設、地区計画、開発許可。それぞれの用語は知られていても、互いにどうつながっているのかが説明されないまま実務に入ることが少なくありません。

この記事は、制度の骨格を上から順にたどり直したものです。最後に、人口が減る時代にこの法律をどう使い直すのかまで見ていきます。

何のための法律か ── 第1条と第2条

第1条は目的を、第2条は基本理念を定めています。

目的として掲げられているのは、都市の健全な発展と秩序ある整備、そして国土の均衡ある発展と公共の福祉の増進です。理念のほうは、適正な制限のもとでの合理的な土地利用、農林漁業との調和、そして健康で文化的な都市生活と機能的な都市活動の確保、の三つ。

誰が決めるのか ── 国・都道府県・市町村

都市計画は、三つの層で決められます。

国は基本方針を示す。都道府県は広域的・根幹的な都市計画を決める。市町村は地域に密着した都市計画を決める。

実務で迷いやすいのは、同じ「都市計画」でも決定権者が違うという点です。区域区分や広域の都市施設は都道府県、用途地域や地区計画は市町村、というように分かれています。窓口を間違えると話が進まないので、調べようとしている都市計画がどちらの決定なのかを最初に確かめるのが早道です。

計画は上から順に「即して」定められる

個別の都市計画の上には、二つのマスタープランがあります。

ひとつは都市計画区域マスタープラン（都市計画区域の整備、開発及び保全の方針）。都道府県が定めます。もうひとつは市町村マスタープラン（市町村の都市計画に関する基本的な方針）です。

区域区分、用途地域、都市施設、市街地開発事業といった個別の都市計画は、このマスタープランに「即して」定められる。つまり個々の決定は単独では成立せず、上位の方針から説明できなければならない、ということです。

どこに線を引くのか ── 都市計画区域と準都市計画区域

都市計画法は、日本の国土すべてに同じようにかかるわけではありません。まず都市計画区域という枠が指定され、その中で計画が組まれます。

都市計画区域は、一体的・総合的に整備、開発、保全すべき区域として定められるもので、面積では国土の三割弱、しかしそこに人口の大半が住んでいます。面積の話と人口の話がまったく違う数字になる、というのがこの制度の要点です。

その外側には、準都市計画区域という枠もあります。高速道路のインターチェンジ周辺のように、放っておくと無秩序に建物が建ってしまう場所をあらかじめ押さえておくための区域です。

区域区分（線引き）── 市街化区域と市街化調整区域

都市計画区域の中を、さらに二つに分けるのが区域区分、いわゆる線引きです。

市街化区域は、すでに市街地を形成している区域、または概ね10年以内に優先的かつ計画的に市街化を図るべき区域。市街化調整区域は、市街化を抑制すべき区域で、開発行為は原則として禁止されます。

そして、区域区分そのものが定められていない都市計画区域もあります。実務では非線引き区域と呼ばれますが、条文上は「区域区分が定められていない都市計画区域」という言い方です。

用途地域 ── 13種類で土地の使い方を割り振る

市街化区域には、必ず用途地域が定められます。住居系が8、商業系が2、工業系が3で、あわせて13種類です。

用途地域が決まると、建てられる建物の種類だけでなく、建ぺい率、容積率、高さの制限までがついてきます。同じ広さの土地でも、用途地域が違えば建てられる床面積がまるで変わる。土地の価格差の相当部分は、ここから来ています。

都市施設と市街地開発事業 ── 線でつくるか、面でつくるか

土地の使い方を決めたら、次はそれを支える中身です。

都市施設は、道路、公園、下水道、ごみ焼却場など、都市の生活と活動を支える基盤を個別に都市計画として定めるもの。市街地開発事業は、土地区画整理事業や市街地再開発事業のように、ある範囲をまとめて整え直すものです。

大まかに言えば、都市施設は線や点で、市街地開発事業は面で都市をつくります。道路を一本通すのと、街区ごと組み替えるのとでは、合意形成の相手も、期間も、費用の出どころも変わってきます。

地区計画 ── 都市全体の物差しでは足りないところへ

用途地域は、都市全体を大きく塗り分ける道具です。そのため、ひとつの街区に固有の事情までは拾えません。

そこを埋めるのが地区計画です。住民の意見を反映しながら、その地区だけのきめ細かいルールを定める。生活道路や小公園といった地区施設の配置、建築物の用途・デザイン・容積率・建ぺい率の規制、緑地の保全まで、内容は幅があります。

担保措置としての開発許可制度

ここまでの計画は、それだけでは絵に描いた線にすぎません。実際に土地が動く場面で効かせる仕組みが要ります。それが開発許可制度です。

一定規模以上の「土地の区画形質の変更」（建築物の建築等を目的とするもの）には、許可が必要になる。審査は大きく二つの物差しで行われます。技術的基準は、防災対策やインフラ整備が足りているかを見るもの。立地基準は、そもそもそこに建ててよいのかを見るもので、市街化調整区域では厳格に適用されます。

ここまでを一枚に置き直す

上にマスタープラン。その下に、土地利用（区域区分・用途地域）、都市施設、市街地開発事業、地区計画。そして全体を下から支える担保措置として、開発許可と建築確認。

個別の条文を追っているとばらばらに見えますが、「方針 → 個別計画 → 担保」という三段が縦に通っているだけです。調べものに詰まったときは、いま自分がどの段の話をしているのかをこの図で確かめると、当たるべき窓口も、引くべき資料も決まります。

前提が変わった ── 都市のスポンジ化

ここまでの制度は、人口が増え、都市が外へ広がることを前提に組まれてきました。いま起きているのは、その逆です。

ただし、都市は外側から順にきれいに縮むわけではありません。内部のあちこちに、ランダムに空き地と空き家が生まれる。これが都市のスポンジ化と呼ばれる現象です。

背景にあるのは、細分化された土地所有と、強い私有財産制です。だから面的で急激な変化は起きにくい。裏を返せば、大きな開発の手法はここでは効かないということでもあります。

コンパクト・プラス・ネットワーク

その答えとして進められているのが、コンパクト・プラス・ネットワークという都市構造の再編です。

立地適正化計画を使い、医療・福祉・商業の機能と居住を拠点へ緩やかに誘導する。拠点どうしは公共交通で結ぶ。そしてスポンジ化で生じた低未利用地を活かしながら、歩いて暮らせるまちづくりへ転換していく。

まとめ ── 縮小をデザインするために

明治維新からの約150年、日本の都市計画は「1億人の人口増加」と「都市の拡大・過密」に対応するシステムとして機能し、成果を上げてきました。

いま迎えているのは、かつてない人口減少と過疎の時代です。これからの都市計画法に求められるのは、拡大を前提とした規制ではなく、マスタープランや立地適正化計画を柔軟に運用し、既存の枠組みを活かしながら、時間をかけて「持続可能で質の高い縮小」をデザインしていくことだ、と資料は結んでいます。

本記事は、都市計画法および国土交通省の公表資料をもとに構成しています。区域指定の状況、許可を要する規模、条例による上乗せ規制は、自治体および年度によって異なります。実際の検討にあたっては、必ず当該自治体の都市計画課・建築指導課および一次資料でご確認ください。